Af Karsten Storgaard Bjerre
Opgave- og finansieringsstrukturen i den offentlige sektor kan udgøre en barriere i forhold til sociale investeringer. Mange forebyggende opgaver ligger således i kommunerne, mens gevinsterne falder spredt mellem kommune, region og stat. Der findes således en række investeringer, der er oplagte på samfundsniveau, men hvor investeringen er mindre attraktiv for kommunen, fordi en stor del af gevinsten tilfalder regionen og/eller staten.
Sådan har det indtil nu været på hjemløseområdet, men en forventet ny lov vil nu ændre afgørende på fordelingen af udgifter og gevinster mellem kommunerne, så kommunernes incitamenter til at styrke hjemløseområdet styrkes dramatisk.
Konsekvensen af de eksisterende regler
Det er i dag kommunerne, der betaler for Housing First-indsatser, der i hovedtræk handler om dels at tilvejebringe en bolig til den hjemløse, dels at yde sociale indsatser (bostøtte), der støtter de hjemløse i at få overskud til at få styr på deres eget liv – liv, som i de fleste tilfælde omfatter mere end én af udfordringer som psykiske lidelser, misbrug, økonomiske problemer, kriminalitet og problematiske sociale relationer.
En lang række evalueringer fra Danmark og andre lande viser, at Housing First-metoden er effektiv til at hjælpe hjemløse i egen bolig og til at sikre, at de kan fastholde boligen. Socialstyrelsen har arbejdet i en årrække for at udbrede Housing First-tilgangen til de danske kommuner, der dels er evidensbaseret, dels er mere intensiv end den traditionelle bostøtte efter §85.
På trods af en årelang statslig indsats viste en rapport fra Socialstyrelsen i 2021, at metoden kun er udbredt til cirka hver tredje kommune.
Ifølge SØM-modellen ligger den største besparelse på at hjælpe brugere af herberg og forsorgshjem i egen bolig på, at borgeren så anvender herberg og forsorgshjem (meget) mindre.
Disse koster over 1.100 kroner i døgnet, så over tid giver det den offentlige sektor en mærkbar besparelse, samtidig med at den hjemløse får en højere livskvalitet.
Denne besparelse estimerer SØM til at udgøre cirka 80 procent af den økonomiske gevinst ved Housing First-indsatsen.
Aktuelt deler kommunerne og staten udgifterne til herberg og forsorgshjem ligeligt, så begge parter får her lige stor andel i besparelsen, selv om Housing First-indsatsen udelukkende betales af kommunen.
SØM-modellen viser også, at der ligger en væsentlig offentlig besparelse i, at færre begår kriminalitet, når de er kommet i egen bolig. Konkret er der færre, der dømmes for kriminalitet og færre, der sidder i fængsel. Dette medfører et mindre træk på politi, domstole og kriminalforsorgen.
Disse lettelser, der estimeres til ca. 15 procent af den økonomiske gevinst ved Housing First, tilfalder udelukkende staten.
Samlet tilfalder den største økonomiske gevinst ifølge SØM således aktuelt staten, mens det entydigt er kommunerne, der betaler indsatsen.
De kommende regler
Ifølge regeringens nye lovkatalog fremsætter regeringen et lovforslag i marts måned, der omlægger indsatsen mod hjemløshed, blandt andet ved at ændre refusionsreglerne på området, så det bedre kan betale sig for kommunerne at hjælpe de hjemløse i egen bolig.
Hvis den kommende lov lægger sig tæt op ad høringsforslaget fra sommeren 2022, men som aldrig nåede at blive fremsat før folketingsvalget, så ændres de kommunale økonomiske incitamenter med to greb. Populært sagt bruger staten både stokken og guleroden over for kommunerne.
For det første reduceres statens refusion til kommunerne, når hjemløse opholder sig på herberg og forsorgshjem (stokken).
I øjeblikket betaler staten halvdelen af udgifterne i refusion, mens den statslige refusion fremadrettet foreslås ændret til kun at omfatte den første tid, en borger er på herberg eller forsorgshjem. Samlet set vil dette øge kommunernes udgifter til herberg og forsorgshjem i væsentligt omfang, med mindre kommunerne styrker indsatserne for at få de hjemløse hurtigt i egen bolig.
For det andet indføres en ny mulighed for kommunerne for at få statslig refusion for bostøtte-indsatser, hvis de metodisk følger Housing First-tilgangen (guleroden).
Der indføres således en ny §85a i serviceloven til Housing First-indsatser, der adskiller sig fra almindelige §85-bostøtteindsatser ved, at Housing First består af nærmere definerede metoder, og som er mere intensiv.
Med den nye refusion går Housing First-indsatser således fra at være en langt dyrere løsning end traditionel bostøtte for kommunerne til, at de to løsninger målt i træskolængder bliver nogenlunde lige dyre.
Hvor tidligt sættes der ind med Housing First?
Med de nye regler bliver det meget økonomisk attraktivt for kommunerne at sætte ind med Housing First til borgere, der er på herberg og forsorgshjem. Hvis kommunen ikke sætter ind, kan det blive dyrt nu og her – det kommer ikke til at kræve langsigtede investeringsanalyser. Mit bedste bud er derfor, at kommunerne generelt nu vil øge brugen af Housing First over for brugere af herberg og forsorgshjem.
Spørgsmålet er, i hvilket omfang de nye refusionsregler også vil påvirke kommunernes tendens til at sætte ind med Housing First over for grupper, der aktuelt ikke er hjemløse, men som er i risiko for at blive det.
De nye regler øger også kommunens incitament til at arbejde med denne målgruppe, men med en tidlig indsats over for risikogrupper vil kommunerne uundgåeligt også komme til at yde indsatser over for nogle udsatte, som alligevel ville klare sig uden at blive hjemløse, som ville blive ”sofa-surfere”, som nok defineres som hjemløshed, men som ikke medfører fakturaer fra herberg/forsorgshjem, eller som alligevel kun er hjemløse en meget kort periode.
Det er således mere usikkert og mere langsigtet for en kommune at investere i Housing First som en forebyggende tidlig indsats.
Min egen erfaring er, at det er meget forskelligt, i hvilket omfang kommuner dels er klar til at acceptere en sådan usikkerhed, når de investerer, dels laver flerårige business case-analyser, der er nødvendige, fordi investeringer i tidlige indsatser typisk kræver en flerårig tidshorisont.
Fire udfordringer på de indre linjer i kommunerne
Hjemløshedsproblemer er komplekse af karakter, og incitamenter udgør kun en del af ligningen. Kommunerne står således for mig at se over for mindst fire udfordringer i forhold til at lykkes optimalt med hjemløseområdet:
- Socialfagligt at lykkes med en målgruppe, hvor de fleste ofte har mange flere problemer end hjemløshed – fx misbrug og psykiske lidelser – og hvor mange som udgangspunkt ikke har stor tillid til myndigheder. For at kommunen kan opnå refusion for bostøtteindsatsen bliver det også et krav, at indsatsen baseres på en af de tre anerkendte Housing First-metoder (CTI, ICM eller ACT), hvilket i nogle kommuner stiller krav til kompetenceudvikling.
- Boligmæssigt i forhold til at skaffe nok billige boliger, der er egnet i forhold til de hjemløses behov. Dette har i lang tid været en stor udfordring for flere kommuner. Oveni dette oplever nogle kommuner netop i disse måneder en stigende udfordring med at finde boliger nok til de hjemløse, fordi inflationen og energikrisen gør boligerne dyrere, hvilket særligt er en kæmpe udfordring i forhold til unge på uddannelseshjælp.
- Økonomistyringsmæssigt fordi det kræver en omstilling af budgetter i kommunen, og fordi gevinsterne ved omstillingen først for alvor viser sig over et par år. Et spørgsmål her er også, om det er relevant for kommunen at indgå et samarbejde om ekstern finansiering til investeringen fra eksempelvis Den Sociale Investeringsfond, ligesom det allerede er sket i kommuner som Aarhus, Ikast-Brande og Roskilde.
- Samarbejdsmæssigt fordi en succesfuld hjemløseindsats kræver et stærkt samarbejde internt i kommunen for at få boligpolitikken, administrationen af de sociale ydelser og den sociale støtteindsats til at gå op i en højere enhed. Det kræver ofte et godt samspil mellem tre dele af kommunen at få en udsat hjemløs borger i egen bolig: Der skal være relevante boliger til stede, og her er det en fordel, hvis kommunen har et tæt samarbejde med de almene boligorganisationer. De hjemløse har ofte brug for at få bevilget støtte til eksempelvis indskudslån og etablering i boligen – en ansøgning om støtte, der kræver hurtig kommunal sagsbehandling, da den hjemløse ellers risikerer at miste den tilbudte bolig. De Housing First-medarbejdere, der skal støtte borgeren i at komme godt igennem processen med i første omgang at finde en bolig samt at håndtere dialogen med banken, kommunens ydelseskontor og udlejer, i anden omgang at komme godt på plads i boligen og håndtering af andre sociale udfordringer.
De fire udfordringer illustrerer, at sociale investeringer ikke kun kræver ”investeringsvilje”, men at det også kræver vedvarende fokus og prioritering i flere kommunale afdelinger og politiske fagudvalg.
Det er således en god start med en lovgivning, der skaber en mere ligelig deling af udgifter og gevinster forbundet med housing first-investeringer, men samtidigt er det også væsentligt at have forståelse for, at kommunerne står med en kompleks opgave.
Karsten Storgaard Bjerre er cand. scient. pol og PhD i sociale investeringer. Han arbejder nu som chefkonsulent hos Komponent – Kommunernes Udviklingscenter. Her rådgiver han kommuner om sociale investeringer gennem analyser, sparring, undervisning og foredrag. Fokus i rådgivningen om sociale investeringer omfatter både strategi, økonomiske evalueringer og business cases. Tidligere har han bl.a. arbejdet otte år i Socialforvaltningen i Københavns Kommune, bl.a. som økonomichef for det udsatte børnefamilieområde.
Tak fordi du læser Impact Insider. Som samfundsiværksætter eller investor ved du, at kvalitet ikke er gratis. Vi er afhængige af, at abonnenter betaler for vores journalistik. Så hvis du synes, det er værd at have et uafhængigt specialmedie, der konstant jagter de bedste og mest effektive løsninger på samfundsproblemer, kan du tegne abonnement her.
