Af Claus Bjørn Billehøj og Søren Barlebo Rasmussen
Innovation er i disse år en central prioritet i dansk politik og forvaltning. Samtidig gennemføres omfattende reformer på sundheds-, ældre-, beskæftigelses- og uddannelsesområdet, hvor forventningen er klar: Vi skal skabe mere værdi for borgerne inden for stramme økonomiske og demografiske rammer.
Der investeres betydeligt: flere midler til forskning, flere ambitiøse fonde, flere målrettede offentlige programmer og flere partnerskaber mellem offentlige og private aktører. Ikke kun til ny teknologi, men også til organisatoriske modeller, samarbejdsformer og innovationsprocesser. Innovationskapacitet er blevet et strategisk fokusområde.
Prioriteringen er nødvendig og velbegrundet. Men midt i den øgede investering bør vi stille et mere grundlæggende spørgsmål: Hvad driver innovation i den offentlige velfærd – og hvad skal vi være særligt opmærksomme på, når investeringerne rulles ud?
En udbredt antagelse er, at mere forskning, mere viden og bedre incitamenter automatisk fører til mere innovation. En anden er, at innovation primært handler om at reducere barrierer og forbedre rammevilkår.
Begge dele er vigtige, men ikke tilstrækkelige. Innovation i velfærden er også et spørgsmål om organisatorisk og kontekstuel kapacitet: evnen til at identificere behov, samle aktører, tilpasse løsninger – og integrere forandringer i den daglige drift.
Når vi taler om behov, taler vi ikke kun om målgrupper eller statistiske segmenter. Vi taler om konkrete mennesker med konkrete livssituationer – borgere, patienter, pårørende og elever – som modtager velfærd i bestemte organisatoriske og geografiske sammenhænge. Velfærd leveres tæt på: i kommuner, hospitaler, institutioner og lokalsamfund. Det er her, innovation skal give mening og skabe effekt.
Det gælder også, når vi vil skalere “det der virker”. Skalering i velfærden er sjældent copy-paste; det er oversættelse til nye vilkår.
Hvis innovation reduceres til en teknisk proces drevet af finansiering, regulering eller incitamenter alene, risikerer vi at overse de organisatoriske og relationelle betingelser, der afgør, om nye løsninger kan forankres og skabe varig værdi.
Udfordringen for offentlige ledere er derfor dobbelt: Man skal både kunne koble sig på et stærkt forsknings- og innovationssystem, der producerer ny viden og nye muligheder, og samtidig udvikle den lokale kapacitet, der gør det muligt at omsætte mulighederne til forbedret velfærd.
For at tydeliggøre denne balance skelner vi analytisk mellem to innovationssystemer: et PUSH-system og et PULL-system. Begge er nødvendige, men hvis innovation skal kunne mærkes i borgernes hverdag, skal PULL-siden udvikles langt mere systematisk end i dag – dér hvor behovene opstår, og hvor velfærden faktisk produceres.
PUSH og PULL
PUSH-logikken er velkendt: Ny viden skaber nye muligheder. Forskning fører til opdagelser, opdagelser til teknologier, og teknologier kan omsættes til produkter, services og løsninger, der skaber værdi. Derfor har vi i årtier organiseret innovation omkring blandt andet:
- offentlige investeringer i grundforskning
- konkurrencebaseret finansiering gennem forskningsråd
- fagfællebedømmelse som kvalitetsmålestok
- karriereveje koblet til publikation og videnskabelig anerkendelse
- IPR- og patentsystemer til beskyttelse og kommercialisering
- teknologioverførsel, inkubatorer og forskerparker tæt på markedet
Logikken er ofte blevet formuleret som en relativt lineær kæde: Forskning producerer viden; viden muliggør teknologiske gennembrud; gennembrud omsættes via entreprenørskab og kommercialisering til løsninger, der kan skaleres og skabe værdi. Historisk har denne “lineære model” også præget, hvordan vi måler kvalitet og succes – med fokus på publikationer, patenter, spinouts og investeringer (Godin, 2006; Bush, 1945).
I Danmark står PUSH-systemet stærkt. De senere års politiske aftaler om styrket teknologioverførsel og øget fokus på kommercialisering videreudvikler grundmodellen: mere forskning, stærkere kobling til erhvervslivet og bedre rammer for at omsætte viden til virksomheder og produkter.
Det er en vigtig del af vores samlede innovationskapacitet – men det løser ikke alene udfordringen med at skabe innovation i den tætte velfærd.
Modellen har været bemærkelsesværdigt succesfuld og er en grundpille i dansk innovationskapacitet. Et stærkt PUSH-system er ikke et problem, der skal løses – tværtimod. Uden det ville vi mangle viden, teknologier og metoder, som moderne velfærd bygger på.
Men PUSH hviler på en antagelse om, at innovation primært drives frem af ny viden, som senere finder sin anvendelse.
Spørgsmålet er, om det er tilstrækkeligt, når vi taler om innovation i den tætte, daglige velfærd.
Det tror vi ikke.
PULL-systemet – behovsdreven innovation
Hvor PUSH tager udgangspunkt i ny viden, tager PULL udgangspunkt i konkrete samfundsmæssige behov. Innovation starter ikke med et forskningsgennembrud, men med et problem, der skal løses: Hvad er det, der skal lykkes i praksis? Hvad er borgerens behov egentlig?
Tænkningen har rødder i blandt andet missionsorienterede innovationstilgange, hvor staten formulerer konkrete missioner og samler forskere, virksomheder og myndigheder om tydeligt definerede opgaver. Senere er tilgangen videreudviklet, blandt andet i europæisk innovationspolitik og i EU’s Horizon-programmer (Mazzucato, 2018; 2021).
Allerede i 1960’erne og 1970’erne så man i USA, hvordan konkrete statslige missioner inden for for eksempel rumfart og forsvar kunne accelerere innovation ved at samle aktører om en tydeligt defineret opgave. Den missionsorienterede logik har siden fået ny aktualitet i europæisk innovationspolitik, hvor fokus i stigende grad er på at løse samfundsudfordringer – ikke kun at skabe ny teknologi. Det ændrer både, hvordan man prioriterer indsatsområder, og hvordan man designer samarbejder på tværs af sektorer.
I PULL-logikken starter man med:
- et komplekst samfundsproblem
- et konkret behov hos borgere, patienter, virksomheder eller offentlige organisationer
- en ambition om at skabe målbar forandring i praksis
Herefter mobiliseres forskning, teknologi, organisationer og investeringer som midler – ikke som mål i sig selv.
Det betyder, at innovation i et PULL-system typisk foregår i økosystemer frem for i enkeltinstitutioner, involverer flere sektorer og fagligheder, integrerer brugere og praktikere tidligt og har fokus på implementering og effekt fra begyndelsen.
Hvor PUSH ofte beskrives som lineær, er PULL mere cirkulær og iterativ: Behov former løsninger, løsninger testes i praksis, erfaringer justerer problemforståelse og metode, og processen gentages.
Forskning og ny viden er fortsat centrale, men indgår som én komponent i et bredere samspil. Videnskabelig kvalitet og publicering er vigtige, men suppleres af et eksplicit fokus på anvendelse, implementering og samfundsmæssig effekt.
PULL forudsætter derfor andre kapaciteter end PUSH. Det kræver blandt andet evnen til at forstå behov, opbygge relationer og tillid, arbejde tværgående organisatorisk og ledelsesmæssigt, koordinere om fælles dagsordener (missioner), prioritere implementering og forankring – og integrere nye løsninger i drift.
I dag eksisterer PUSH- og PULL-logikker side om side. Men i mange velfærdsområder er PULL-dimensionen mindre institutionelt udviklet end PUSH-dimensionen, og de to logikker opererer til tider parallelt frem for samstemt. Det bliver særligt tydeligt, når ambitionen er innovation i kommuner, hospitaler og lokale organisationer – ikke kun i forskningsmiljøer eller teknologiske nicher.
PUSH og PULL spiller sammen – men PULL halter
PUSH og PULL er ikke modsætninger. Uden et stærkt PUSH-system mangler vi viden og teknologier. Uden et velfungerende PULL-system mangler vi retning, relevans og forankring. Men de kræver forskellige investeringer, strukturer og ledelsesformer.
PUSH-systemet investerer i forskningskapacitet, talentudvikling, patenter, kommercialisering og internationale vidensmiljøer. PULL-systemet kræver investering i relationer, organisatorisk modenhed, fælles problemforståelse, implementeringskapacitet og lokal ledelseskraft.
Det danske forsknings- og innovationssystem står stærkt. Politiske aftaler tilfører flere midler, styrker incitamenter og forbedrer rammerne for kommercialisering. Det vil sandsynligvis give mere forskning, flere teknologiske løsninger, flere startups og stærkere teknologioverførsel. Men mere viden er ikke det samme som innovation, der giver mere velfærd.
Velfærd opstår i samspillet mellem mennesker i deres hverdag.
Et ældre menneskes trivsel afhænger ikke kun af hjemmehjælpens leverede minutter, men også af relationer, lokale fællesskaber og trygge mødesteder.
Et barns udvikling afhænger ikke alene af skolens faglige indsats, men også af klassefællesskab og uformelle relationer omkring barnet. En stor del af den støtte, der skaber velfærd, ligger derfor i relationer, fællesskaber, netværk og lokale institutioner – ofte usynlig i regneark og effektmålinger.
Når vi taler om PULL-siden, må vi tage udgangspunkt i, at vi ikke kun ændrer en ydelse. Vi påvirker et lokalt økosystem af relationer og praksisser. Nye løsninger skaber kun varig værdi, hvis de passer ind i – og styrker – denne sammenhæng.
Derfor kan løsninger udviklet langt fra den konkrete praksis vise sig utilstrækkelige i velfærdskonteksten. En ny behandling eller en digital platform kan ofte rulles ud bredt. Men den tætte velfærd kan ikke skaleres på samme måde. Den kan absorberes – eller afvises – i konkrete sammenhænge.
Hvis løsninger ikke “bøjes mod et sted” og tilpasses lokale relationer, arbejdsgange, kulturer og behov, risikerer de at:
- ikke nå ud i drift
- kollidere med eksisterende arbejdsgange
- miste legitimitet blandt medarbejdere og borgere
Her bliver begrebet absorptionskapacitet – evnen til at optage, tilpasse og forankre nye løsninger i drift – centralt (Cohen & Levinthal, 1990).
I praksis handler absorptionskapacitet både om kompetencer (for eksempel dataforståelse, proces- og implementeringsmetoder), om organisatoriske rammer (tid, mandat og prioritering) og om relationelle ressourcer (tillid, fælles sprog og samarbejdsformer).
Når driftsorganisationen samtidig presses af rekrutteringsudfordringer og stigende efterspørgsel, bliver innovation let en “sideopgave”.
Det er netop her, PULL-siden kan gå tabt, hvis den ikke understøttes som en integreret del af ledelse og drift.
Offentlige organisationer har begrænset kapacitet til dette, særligt under stramme økonomiske og styringsmæssige rammer. Uden systematisk udvikling af absorptionskapacitet risikerer investeringer i forskning og teknologi at blive innovation på papiret – snarere end forbedringer i praksis.
Spørgsmålet er derfor ikke kun, hvordan vi styrker PUSH-systemet, men også hvem der skal eje og drive udviklingen af PULL-systemet.
Her spiller kommuner og regioner en afgørende rolle. De er ikke alene serviceleverandører, men stederne hvor velfærd produceres, og hvor behovene mærkes først.
Fremadrettet bliver det en kerneopgave at opbygge lokal evne til at skabe PULL: formulere behov, samle aktører og modne innovation i praksis.
PULL-systemet er stedbundet
Hvis PUSH-systemet i høj grad er organiseret omkring institutioner – universiteter, fonde, forskningsråd og virksomheder – er PULL-systemet organiseret omkring steder.
Behov opstår ikke i ministerier eller laboratorier, men i konkrete geografier og organisationer: i en kommune med en bestemt demografi, på et hospital med en bestemt patientprofil, i en skole med en bestemt elevsammensætning, i et lokalsamfund med en bestemt kultur og historik.
Som Mark Granovetter har vist, er organisatorisk handling indlejret i sociale relationer; innovation kan ikke forstås isoleret fra netværk, normer og tillidsrelationer i et konkret sted (Granovetter, 1985). Det betyder, at PULL-systemet i sin natur er stedbundet.
Et behov er aldrig helt generelt. Det er farvet af lokale relationer, normer, arbejdsgange og ressourcer. To kommuner med samme lovgivning kan have vidt forskellige udfordringer – og muligheder for innovation – fordi de er forskellige steder.
Tag ældreområdet: Mange kommuner afprøver velfærdsteknologi, der skal understøtte selvhjulpenhed. Teknologien kan være den samme, men effekten afhænger af medarbejdernes kompetencer og motivation, samarbejdet med pårørende, boligforhold, frivilligt engagement og lokal kultur. Eller se på forebyggelse i sundhed: En metode kan være veldokumenteret, men dens effekt afhænger af, hvordan den indlejres i samarbejdet mellem praktiserende læger, kommunale tilbud, hospitaler, boligaktører og civilsamfund.
PULL handler derfor ikke kun om at formulere behov, men om at opbygge lokal kapacitet til at arbejde systematisk med dem. Det kræver f.eks.:
- vedvarende relationer og tillid mellem aktører
- fælles problemforståelse og læring på tværs
- organisatoriske strukturer for samarbejde
- ledelsesmæssig prioritering af implementering og driftbarhed
Det kan ikke etableres gennem en enkelt pulje eller et kort projekt. Det er en modenhed, der opbygges over tid.
Den strategiske pointe for kommuner og regioner er derfor, at innovation ikke kun er noget, man deltager i; det er noget, man bygger kapacitet til.
Sundhed, der virker dér, hvor behovet er størst
Sjællands Universitetshospital og Lolland Kommune har etableret ”Liv i Balance”, en indsats målrettet borgere med svær overvægt og én eller flere kroniske sygdomme.
Kernen er at skabe sundhed dér, hvor behovet er størst – i en lokal kontekst præget af flere kronisk syge, færre sundhedsprofessionelle og store geografiske afstande.
Udgangspunktet var, at traditionelle greb kom til kort. Formålet blev derfor at udfordre vante logikker og systemiske snubletråde og rette blikket mod populationen og de lokale vilkår.
Ambitionen var ikke ny sundhedsfaglig forskning, men nye samarbejdsformer og ”forretningsmodeller” i relationen mellem kommune og region – med et tydeligt, delt ansvar for den fælles population.
Setuppet kombinerer medicinsk behandling med styrkede sundhedskompetencer og sociale netværk. Borgerne tilbydes et individuelt forløb over to år med månedlige konsultationer, farmakologisk behandling og målrettet træning i nye sundhedsvaner.
Behandlingen foregår tæt på borgernes hverdag i en ny sundhedsklinik i Nakskov, drevet af Sjællands Universitetshospital, mens Lolland Kommune har ansvar for at udvikle borgernes sundhedskompetencer – blandt andet gennem gruppeforløb og lokale netværk.
Casen viser, hvordan et stedbundet PULL kan omsættes til et driftbart tilbud, når region og kommune deler ansvaret for den samme population – og designer organisering, kompetencer og infrastruktur efter lokale vilkår.
Når stedet bliver innovationsmotor
Steder er ikke neutrale platforme, hvor nye løsninger blot kan “rulles ud”. De rummer historiske samarbejdsmønstre, kulturer, fysiske rammer og måder at organisere velfærd på.
Som Ann Markusen har vist, udvikler nogle steder institutionelle og relationelle strukturer, der gør aktivitet “klæbrig” og forankret i lokale netværk (Markusen, 1996). Det nye skal derfor finde vej ind i det, der allerede er – arbejdsgange, relationer og organisatoriske strukturer – samtidig med at det tager afsæt i de behov, der faktisk opleves på stedet.
Her bliver living labs centrale. Et living lab er en organiseret ramme, hvor man systematisk udvikler, afprøver og forankrer løsninger i den virkelige kontekst, hvor de skal fungere. Kendetegn er typisk (Leminen et al., 2012):
- udvikling og test i daglig drift – ikke i et isoleret laboratorie
- samskabelse mellem borgere, medarbejdere, ledere, virksomheder og forskere
- fokus på både behovsafdækning, eksperimenter og implementering
- aktiv brug af læring til at justere både problemforståelse og løsning
Living labs gør det muligt at koble PUSH og PULL konkret. De fungerer som “oversættelsesrum”, hvor forskningsbaseret viden får adgang til praksis, og hvor praksis får reel indflydelse på, hvordan viden udvikles og anvendes.
I Danmark findes allerede flere eksempler, blandt andet DOLL Living Lab i Albertslund (intelligente by- og energiløsninger), CoLab Denmark i Region Nordjylland (sundhedsløsninger i klinisk praksis) og EnergyLab Nordhavn (udvikling og demonstration af energisystemer).
På ældre- og socialområdet ser vi desuden kommunale test- og udviklingsmiljøer, hvor velfærdsteknologi og nye arbejdsformer afprøves sammen med medarbejdere og borgere – ofte med fokus på driftbarhed, arbejdsmiljø og sammenhæng i borgerforløb.
Fælles for eksemplerne er, at de skaber en stabil samarbejdsinfrastruktur over tid, som gør det lettere at gå fra pilot til implementering.
Fælles for dem er, at innovation foregår i – ikke ved siden af – virkeligheden.
Politisk lederskab og stedets PULL-kræfter
Living labs er ikke forbeholdt store byer eller særlige miljøer. I princippet kan enhver kommune eller region vælge at arbejde som et living lab. Det kræver ikke nødvendigvis nye bygninger, men en strategisk beslutning om at gøre stedet til en systematisk arena for behovsdreven innovation.
Det indebærer, at man:
- formulerer klare, prioriterede problemstillinger
- inviterer relevante aktører ind (forskningsmiljøer, virksomheder, civilsamfund)
- arbejder eksperimenterende i drift
- investerer i organisatorisk læring og forankring
Der er dog et strategisk dilemma: Man kan ikke lave et living lab, der omfatter alt. Innovation uden fokus mister retning og effekt.
Et sted må derfor prioritere, hvad det vil være “laboratorium” omkring – og med fordel tage afsæt i (1) områder med stort og presserende behov (PULL) og (2) områder, hvor stærke forsknings- eller udviklingsmiljøer realistisk kan kobles på (PUSH).
Living labs fungerer bedst med en tydelig mission, for eksempel ældres selvhjulpenhed, grøn omstilling i byggeri eller forebyggelse blandt unge. Fokus skaber retning. Retning skaber læring. Læring skaber modenhed.
Hvis PULL-systemet er stedbundet, er det også politisk og demokratisk forankret.
Det er i byråd, sundhedsråd og regionsråd, at retningen for et sted i sidste ende sættes. Og hvis innovation skal være mere end enkeltstående projekter, kræver det politisk lederskab, der rækker ud over traditionel sektorstyring.
Som Barca (2009) argumenterer, skabes varig udvikling, når politik tager udgangspunkt i stedets særlige karakteristika og mobiliserer lokale aktører omkring en fælles retning.
Det peger på strategisk stedledelse: at samle aktører omkring stedets langsigtede udvikling – ikke kun sektoropdelte serviceområder.
Et eksempel kunne være en kommune, der politisk beslutter: Vi vil ikke have hjemløshed i vores by. Det kan ikke løses af én forvaltning. Det kræver, at boligorganisationer, civilsamfund, erhvervsliv, frivillige, sundhedsaktører og forskningsmiljøer samles om en fælles mission – ikke som et tidsbegrænset projekt, men som en samlet retning.
Som Kattel og Mazzucato (2018) argumenterer, kræver missionsorienteret innovation udvikling af dynamiske kapabiliteter i den offentlige sektor – evnen til at koordinere, lære og omstille sig på tværs. Konkret indebærer lederskabet typisk fem ting:
- Tydelig politisk ambition med lokale, meningsfulde mål.
- Koalition af villige: aktiv invitation af relevante aktører.
- Institutionelle rammer for samarbejde (for eksempel en living lab-organisation), så samarbejde ikke bliver personafhængigt.
- Investering i absorptionskapacitet: tid, kompetencer og mandat til udvikling i drift.
- Langsigtet perspektiv, der balancerer kortsigtede resultater med kapacitetsopbygning.
Stedet som velfærdens strategiske anker
Danmark investerer massivt i PUSH-systemet – og det skal vi fortsætte med. Et stærkt forsknings- og innovationssystem er en forudsætning for nye teknologier, metoder og løsninger på komplekse udfordringer.
Men hvis ambitionen er innovation, der kan mærkes i borgernes hverdag, er det ikke tilstrækkeligt. Vi har også brug for et stærkt, stedbundet PULL-økosystem.
Uden systematisk modning af steder, strukturer for fælles innovation og lokal absorptionskapacitet risikerer vi, at investeringer i forskning og udvikling ikke omsættes til varig effekt.
Velfærdsinnovation er derfor ikke kun et spørgsmål om mere viden, men om bedre samspil ude i samfundet.
Stedet bliver velfærdens strategiske anker, når stedbaserede partnerskaber gør den fælles geografi til udgangspunkt for udvikling.
Når aktører i en by, kommune eller region går sammen om at skabe værdi både i og for stedet, opstår en anden form for innovation: ikke kun nye løsninger, men en styrket lokal kapacitet til at håndtere kompleksitet, forebygge problemer og udvikle sig på egne præmisser.
Det kræver, at vi flytter fokus:
- fra ensidigt fokus på forskning til balanceret investering i både PUSH og PULL
- fra projekter til kapabilitet – modning af samspil og fælles fokus
- fra teknologiske løsninger til driftbarhed – kan det nye bruges i den lokale drift?
- fra aktiviteter til effekt – får borgeren mere velfærd?
Det indebærer investering i backbone-funktioner, absorptionskapacitet og læringsinfrastruktur samt en ledelseslogik, der kan orkestrere på tværs uden at kvæle lokalt ejerskab.
Backbone-funktioner kan for eksempel være en lille, tværgående enhed, der understøtter partnerskaber, data og evaluering, faciliterer læring på tværs og hjælper med at holde fokus på missionen, når hverdagens drift presser sig på.
Uden sådanne funktioner bliver samarbejder let projektbaserede og personafhængige. Stedet er ikke en organisation, men det kan ledes – ikke gennem kontrol alene, men gennem stewardship: mobilisering, rammesætning, relationer, investering i lokale infrastrukturer og vedvarende fælles læring.
Det er i sidste ende dette, balancen mellem PUSH og PULL handler om: Vi skal fortsat investere i viden – men i lige så høj grad investere i de steder og fællesskaber, hvor viden skal leve. Først når begge sider styrkes, får borgerne fuld effekt af de ressourcer, vi sammen investerer i innovation.
Claus Bjørn Billehøj er partner og udviklingsdirektør i Mobilize Strategy Consulting, og tidligere CEO i Den Sociale Kapitalfond og direktør i Region Hovedstaden med ansvar for forskning og regional udvikling.
Søren Barlebo Rasmussen er managing partner i Mobilize Strategy Consulting, tidligere Dekan på Copenhagen Business School og har en Ph.d. i videnskabsstudier med fokus på forskningsledelse.
